השיקולים שנשקלים על ידי הועדה לשמירת הסביבה החופית בעת יישום חוק שמירת הסביבה החופית

חיבור זה הוגש כחלק מהדרישות לקבלת התואר

"מוסמך אוניברסיטה" (M.A) באוניברסיטת תל-אביב - בשנת 2023

בחלוף כעשרים שנה מאז חקיקת חוק שמירת הסביבה החופית, תשס"ד-2004 (להלן: "חוק שמירת הסביבה החופית" ו/או "החוק") מטרת המחקר היא להבין מה השיקולים שנשקלים על ידי הוועדה לשמירת הסביבה החופית (להלן: "הולחו"ף") ועל ידי ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן: "ועדת הערר") שדנה בעררים שמוגשים על החלטות הולחו"ף, בעת יישום החוק.

באופן ממוקד, שאלות המחקר הן: מה הם השיקולים שנשקלים על ידי הולחו"ף וועדת הערר בעת יישום החוק? מה המשקל שניתן לשיקולים הסביבתיים האקוצנטריים? האם יש שוני באופן שקילת השיקולים הסביבתיים בתחילת העשור (שנים 2010-2011) לבין סוף העשור (2020)? האם החלטות הולחו"ף וועדת הערר עולות בקנה אחד עם לשון חוק שמירת הסביבה החופית?

במחקר נותחו החלטות הולחו"ף בתחילת העשור (2010, 2011) וסופו (2020) וכן ועדת הערר לאורך העשור (2010-2020).

תוצאות השלב הראשון של המחקר שמוצג בפרק החמישי לעבודה זו, מראות כי הולחו"ף שוקלת מגוון של שיקולים. בהתבסס על המסגרת התיאורית של העבודה, שנשענת על תיאוריות אתיות-סביבתיות ועל גישות לניהול ותכנון החוף, השיקולים חולקו לארבע קטגוריות עיקריות: אנושית, סביבתית (אקוצנטרית), מתכללת וחוקית/מנהלית. במסגרת הקטגוריה האנושית, הוועדה שקלה שיקולים של: ביטחון/ בריאות הציבור, כלכלי/מסחרי, ציבוריות ועוד. במסגרת הקטגוריה הסביבתית נשקלו שיקולים של: יצירת רצף שטחים פתוחים, מבוסס/היעדר מידע סביבתי, רגישות/אי רגישות סביבתית ועוד. במסגרת הקטגוריה המתכללת נשקלו שיקולים של: בחינת התכנית אל מול סביבתה, עמדות תומכות/מתנגדות ועוד. במסגרת הקטגוריה החוקית/מנהלית נשקלו שיקולים של: איזון בהחלטה, התייחסות לתשתית העובדתית שעליה התבססה ההחלטה ועוד.

בהתייחס לשאלות המחקר הנוספות, תוצאות המחקר מעידות כי גם הולחו"ף וגם ועדת הערר שוקלות את השיקולים הסביבתיים באחוזים נמוכים- סביב העשרה אחוזים. ממצא נוסף הוא ששיעור האחוזים האלו לא השתנה באופן משמעותי לאורך השנים.

העבודה ביקשה להתמקד בשיקולים הסביבתיים האקוצנטריים, ולכן בשלב השני של המחקר, שמוצג בפרק השישי לעבודה זו,  מנתח את אופן השימוש בהצדקה הזו בהחלטות הולחו"ף והחלטות ועדת הערר. ניכר שאופן ההצדקה על ידי הולחו"ף ועל ידי ועדת הערר, לאישור או דחייה של התכנית המוצעת, עולות בקנה אחד עם הדרישות בחוק ומתייחסות בעיקר לערכיות השטח ומידת הפגיעה הסביבתית בו. נימוקים סביבתיים מעניינים יותר נמצאו דווקא בחומרים שלא נכללו במסגרת הניתוח שהוצג בחלקה הראשון בעבודה זו, למשל בדעת המיעוט של ועדת הערר.

מטרת המחקר:

בחינת הצלחת חוק שמירת הסביבה החופית בהגשמת מטרותיו לשמירת הסביבה החופית, על ערכיה הסביבתיים.

שאלות המחקר:

1. מה הם השיקולים שנשקלים על ידי הולחו"ף וועדת הערר בעת יישום החוק?
2. מה המשקל שניתן לשיקולים הסביבתיים על ידי הולחו"ף וועדת הערר?
3. האם יש שוני באופן שקילת השיקולים הסביבתיים על ידי הולחו"ף וועדת הערר בתחילת העשור (שנים 2010-2011) לבין סוף העשור (2020)?
4. האם החלטות הולחו"ף וועדת הערר עולות בקנה אחד עם לשון חוק שמירת הסביבה החופית?

השערות המחקר:

1. השיקולים שנשקלים על ידי הולחו"ף וועדת הערר יהיו שיקולים מצומצמים שרובם ינבעו מהחוק.
2. הולחו"ף וועדת הערר אינן מעניקות משקל גבוה לשיקולים הסביבתיים.
3. ככל שהשיקול הסביבתי נשקל, הוא יתבטא בצורה מרוככת. למשל, על ידי הצמדת השיקול הסביבתי לשיקול אחר, כדוגמת השיקול הציבורי. כלומר, דחיית התכנית לא רק בשל הפגיעה הסביבתית אלא גם בשל הפגיעה הציבורית. דוגמה אחרת היא החלטה שמשתמשת בשיקול הסביבתי רק כדי למזער את השפעתה הסביבתית של התכנית אך לא כדי לבטל את התכנית לחלוטין.

השערה נוספת היא שככל שנתקרב לסוף העשור (לשנת 2020) שיעור השיקולים הסביבתיים יעלה.

4. בהתאם לאמור בסעיף 1 לעיל, להשערתי תהיה התאמה בין ההחלטות ללשון החוק. שכן, סעיף 7 לתוספת השנייה לחוק התכנון והבנייה מעניק לוועדות סמכות לשקול מגוון של שיקולים ("במסגרת מכלול השיקולים התכנוניים").

חשיבות ותרומת המחקר:

עבודה זו ממשיכה מחקרים אקדמיים קודמים מתחילת העשור הקודם שבחנו את החלטות ועדות התכנון (Alfasi, 2009; (Kilot et al, 2011;Sas et al, 2010בהתייחס לסביבה החופית. בכך, מציבה העבודה תמונת עדכנית.

בניגוד למחקרים הקודמים אשר התייחסו בעיקר לתוצאות הסופיות, קרי דחייה או אישור של התכנית המוצעת, עבודת מחקר זו מפרטת ומציגה את השיקולים שמרכיבים את אותה החלטה סופית. אלו מוצגים בפרק החמישי לעבודה באמצעות הצגה כמותית. השלב השני לעבודה, אשר מוצג בפרק השישי, מתייחס לשיקולים הסביבתיים-אקוצנטריים ומציג את הרטוריקה שבה משתמשות הולחו"ף וועדת הערר בעת שימוש בשיקולים אלו. בנוסף, על מנת לשקף את השיקולים שנשקלו בצורה מדויקת, מלבד ההחלטות הסופיות, העבודה התבססה גם על פרוטוקולים ותמלילי הדיונים.

תרומתה הנוספת של העבודה היא שהעבודה משלבת בין תחומי דעת שונים של אתיקה, תכנון ומשפט. העבודה יוצאת מנקודת הנחה שהשוני בין תחומי הדעת וצורות ההסתכלות והכלים השונים, ישפרו תחום דעת אחת את רעהו (זמיר, תשס"ח).

גישה אלקטרונית