העיר כמערכת מורכבת: תכנון אל מול מציאות והשפעתם של יזמים על הדינאמיקה העירונית

ערים מהוות את מוקדי ההשפעה המרכזים ביותר של האדם על הסביבה. רוב צריכת האנרגיה, פליטות גזי חממה ושינוים נרחבים בשימושי קרקע מקורם בערים. על מנת לשלוט בהתפתחות המרחב העירוני התפתחו מערכות תכנון המסדירות ומנהלות את פיתוח המרחב.

בישראל מיושמת מערכת תכנון רגולטורית המתבססת על היררכיה של תוכניות מתאר בעלת שלוש רמות: ארצית, מחוזית ומקומית. תוכנית המתאר קובעות את זכויות השימוש בקרקע ומגבלות הפיתוח במרחב העירוני. מיקומם ושטחם של יעודי הקרקע בתוכנית המתאר מתבסס על תחזיות להיקף וסוג שימושי הקרקע הנדרשים לפיתוח עתידי בטווח של שנים. אחת ממטרותיה של תוכנית המתאר היא ליצור תנאים של וודאות בהתפתחות העירונית לטווח רחוק, כאשר ההנחה היא שתנאים אלו יעודדו השקעות של יזמים בתחומי התוכנית ויכווינו את הפיתוח לאזורים המתוכננים.  

אל מול הצורך לשלוט בהתפתחות עומדת מורכבותה של העיר המקשה על ביצוע תחזיות ארוכות טווח. התפתחויות אשר לא נצפו מראש כגון : שינויים בקצב גידול האוכלוסייה, שינויים במיקומם של הביקושים ויוזמות פיתוח פרטיות מציבות אתגר למימושה של התוכנית.

המחקר המוצג מעלה את השאלות: האם ניתן לשלוט בהתפתחות המרחב העירוני באמצעות תכנון? עד כמה מיושמות התוכניות בפועל?

חלקו הראשון של המחקר בוחן את יישומה של תוכנית המתאר המחוזית של מחוז המרכז, תמ'מ/3, בין השנים 1980-2006. ייעודי הקרקע בתוכנית המתאר נבחנים אל מול התפתחות שימושי הקרקע בפועל במספר אזורי מחקר בתחומי המחוז, במהלך שלוש תקופות זמן:      1980-1990, 1990-2000 ו 2000-2006. שימושי הקרקע מפוענחים מתוך תצלומי אוויר בכל אחת מהתקופות הנבחנות ומושווים ליעודי הקרקע בתוכנית המתאר באמצעות מערכת מידע גיאוגראפית - GIS.

ממצאי המחקר מעידים על פער משמעותי בין שימושי הקרקע שהתפתחו בפועל לבין ייעודי הקרקע שתוכננו בתוכנית המתאר המחוזית. פערים אלו מאפיינים את רובם המוחלט של אזורי המחקר שנבחנו ומגיעים עד ל 60% מכלל ההתפתחות שאירעה במהלך תקופת זמן. ממצא נוסף הוא שתוכנית ייעודיי הקרקע של תמ"מ 3\21 (שהחליפה את תמ"מ 3) הותאמה להתפתחות שאירעה בפועל בתקופה שקדמה לה ובמידה רבה הסדירה את מגמות הפיתוח שהוכתבו ע"י יזמים. 

לאור ממצאים אלו, חלקו השני של המחקר בוחן באמצעות מודל מבוסס סוכנים (Agent Based Model) את השלכותיה של הדינאמיקה המתקיימת בין יזמים למערכת התכנון, הן על רווחי היזמים ומבנה שוק היזמים המתהווה, והן על המבנה העירוני.

במודל פועלים סוכנים המייצגים יזמים הרוכשים קרקעות, בונים עליהן ומוכרים את המבנים בהתאם לביקוש הנוצר מגידול האוכלוסייה העירונית. היזמים פועלים במרחב הכולל תוכנית מתאר עירונית המחלקת את המרחב לאזור עירוני המתיר פיתוח ואזור חקלאי, הסובב את המרחב העירוני, בו הפיתוח מוגבל ודורש אישור מיוחד של וועדת התכנון. וועדות התכנון מאפשרות מדי שנה בנייה על כמות מוגבלת של אדמות חקלאיות שנרכשו ע"י יזמים. החלטות היזמים לרכישת קרקעות מבוססות על שיקולים כלכלים הכוללים את עלות הקרקע, פוטנציאל הרווח הטמון בפיתוח ועלויות הקשורות בהמתנה לאישורי בניה מוועדות התכנון.

המודל עוקב אחר רווחי היזמים המתהווים לאורך השנים ובוחן גורמים מרכזים המשפיעים על מבנה שוק יזמי הקרקע המתגבש, החל משוק תחרותי ועד לשוק ריכוזי הכולל מספר מצומצם של יזמים גדולים השולטים בשוק. המבנה העירוני המתהווה כתוצאה מהדינאמיקה בין היזמים למתכנן גם הוא נבחן ומוצעת ההשערה שעיר רב מוקדית הינה תוצאה של דינאמיקה זו.